恒量有约

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1、国家层面未规定质量缺陷强制责任,政策设计有待科学完善
建筑工程潜在质量缺陷保险,不仅仅是保险公司设计的一款商业保险,而是兼具社会保险、民事担保等多重属性,亦属于国家宏观经济管理制度、安全风险管理制度,这一特殊保险制度决定了国家在IDI推广进程中的主导性地位,以及对国家层面制度设计的科学性、全面性提出较高要求。
纵观国际IDI立法,绝大多数多家选择采用法律手段强制推行该保险,立意就在于其涉及重大民生领域,属于国家管理职能;即便少数非强制推行国家,如英国、日本亦规定了质量缺陷强制责任,只是是否投保由企业、法人自愿决定,不投保则自行承担质量缺陷责任,属于采用经济手段调控。两种手段殊途同归,引导全社会重视防范和解决建筑工程质量问题,IDI保险制度得到社会的普遍认同和深度发展。
然而,IDI引入我国十余年,仅仅国务院及其下属建设部、保监会等部门牵头发文组织实施试点,直至2011年上海市人大通过《上海市建设工程质量和安全管理条例》,推广IDI投保与物业保修金二选一的模式。总体而言,立法层级不高、力度不够,缺乏上位法规范依据,亦缺乏具体明晰的操作指引。国家层面未予以足够重视,无立法规定质量缺陷强制责任,更无强制推行可能性,法律手段、经济手段均缺失,这就是我国IDI推广十余年却始终进展缓慢的根本原因。
 
2、现有质量验收制度,难以发挥建筑工程潜在缺陷质量监督职能
2000年以前,我国建筑工程质量验收采取政府验收制,规定开发商向项目所在地房地产开发主管部门提出验收申请,由房地产开发主管部门组织质监、规划、消防、人防等部门验收。2000年以后,我国《建设工程质量管理条例》将住宅验收改为备案制,规定建设单位自行组织设计、施工、监理等单位竣工验收,将竣工验收报告和规划、消防、环保部门批准文件报建设主管部门备案即可。
现有的质量验收制度存在制度设计缺陷:首先,设计、施工、监理等单位本身为建设单位聘请,因此双方之间存在一定的利益,第三方机构在进行中的责任认定的过程之中,难以保障自己的客观性和独立性,往往直接由建设单位进行责任的自查,无实质性质量监督,质量验收效果显而易见。其次,政府备案制,虽然规定建设主管部门发现建设单位违法违规行为,责令停止使用,重新组织竣工验收,实践操作中很难发现潜在质量问题;在发现建筑工程暴露潜在质量问题时,政府部门也难辞其咎,甚至可能承担终局赔偿责任,无法有效监管。
政府在建筑工程质量验收环节尚且薄弱无力,业主、民间验房中介对建筑工程质量问题监督等则更显弱势,也遭到现行体制的抵制,面临信息不对称的劣势地位,其提供的验房报告的权威性、公正性很容易遭受质疑。司法实践中,涉房产质量纠纷诉讼中基本都经过双方多番交锋,方能被司法机关认定采信,这期间耗费大量时间和精力在取证、调查、评估环节,事实查证成本增加,诉讼周期长,不利于提高效率。最终,购房者权利无法得到切实保证,民间验房中介等组织得到遏制,建设单位看似在博弈中取得优势地位及短期经济利益,实际上却增加了社会总成本,制约了建筑市场的良性循环,整个社会面临整体不经济的局面。

3、我国IDI模式选择:十年质量保险模式?住宅质量保证模式?
建筑工程十年质量保险模式,起源于承包商、设计单位的违约责任,本质上属于责任保险范畴,如果被保险人在进行责任认定时,自己产生了一系列的伤害行为,那么则需要严格的按照我国民事赔偿法之中的相关规定来追究责任,其中保险人则需要负责相应的赔偿,另外,第三方保险也需要按照这种模式来进行责任的追究,保险人则需要与第三方责任人达成合作协议仪式来承担相应的责任,被保险人为建筑工程参建各方——勘察、设计、施工、监理方,保险人对其参与工程建造过程中存在的违约责任只需要按照法律法规的要求来追究相应的责任,其中第三者需要承担起相应的赔偿责任,并可以直接通过保险来规避自己的责任风险,这一保险制度解决了建筑工程竣工移交后很长一段时间内,承包商、设计单位可能承担的设计、工艺、材料缺陷引发的修理、重置、赔偿风险。我国也专门设立长安保险公司探索试点过工程竣工后内在工程质量缺陷责任保险,联合土木工程学会设立样板间示范施工,并全程参与设计和监督检查施工,最终通过该学会精品工程认证。此种保险模式带着强烈的行政色彩,投保人及被保险人为开发商,保险标的为建筑工程,混淆了责任保险和保证保险的功能,投保人、被保险人、保险人之间的利益博弈并未充分体现,不具备大规模商业推广可能性。
住宅质量保证模式,保险标的为建筑工程本身,被保险人为建筑工程使用者或者所有者,投保人一般为建设单位,本质上属于保证保险范畴,当被保险人因承保范围内的致害行为遭受损失时,保险人负责赔偿,是一种第一方保险。工程竣工移交多年后出现潜在质量问题,承受直接经济损失的是业主,该损失理论上应由责任方承担,但是实际情况是经常面临责任方是否存续、是否有赔付能力,质量责任如何认定、划分、追究等艰难的维权境地,住宅质量保证模式跳开了质量责任认定和划分的繁琐证明过程,由保险人直接向被保险人理赔后再向责任方追偿。此种运作模式,我国也探索试点过A级住宅建筑工程质量保证保险,但是设置了投保的前置条件为通过A级住宅认证,保险人和被保险人作为供需双方的保险需求受到诸多限制。人保建设工程质量保险、太保工程质量(潜在)缺陷损失保险等不同险种,一定程度上实现了商业化运作,保险对象以建筑主体结构为主,对属于保险责任范围内的损失赔付后进行追偿,带有保证保险的属性,但是设计单位、施工单位、设备材料供应商等责任方承担的法律责任,并不因为建设单位投保工程质量潜在缺陷保险而免责,参建各方仍面临保险公司代位追偿的风险并未化解,从实践来看,效果不甚理想。
 
作者介绍:
李颖律师,华东政法大学经济法硕士。
拥有十年法律服务经验,致力于保险法研究、刑事辩护以及法律顾问单位服务,代理数百起诉讼,法院判决文书300余份,调解或仲裁文书上百份。